一、几组数字的深意
政府工作报告中最受瞩目的历来是几组数字，数字的变与不变，背后都蕴藏深意。就今年来看：
不变的是经济增长目标，连续第三年定在“5%左右”，但每年的内涵都不一样。2023年的5%，是在2022年3.1%的低基数上，要让经济在防疫转段后平稳恢复、避免西方式高通胀；2024年的5%，是在出口外需开始回暖的背景下，内需稳增长压力下降、财政纪律整顿和金融严监管优先级上升；今年的5%则更显自信，虽然外部不确定性明显上升，但前沿科技突破、房地产市场企稳、内部系统性风险下降，如果外需承压，扩大内需可以肩负更多责任。
变化的是预算内赤字规模，较过去几年大幅提升，挑起扩大内需和防风险的担子。今年一般公共预算赤字率4.0%，对应一般国债和地方政府一般债规模5.66万亿，安排特别国债1.8万亿，地方政府新增专项债额度4.4万亿，合计11.86万亿，比2024年的8.96万亿多出2.9万亿。
2.9万亿财政增量中，用于防风险的比例接近一半。5000亿特别国债支持大行注资、新增专项债中的8000亿额度支持地方化债、部分额度支持房地产收储，叠加去年部署的2万亿置换债，直指中央反复强调的三大系统性风险：金融机构、房地产、地方债务，也是造成过去几年中国资产估值折价的主要因素。
财政增量的另一半，多数作用在支持民生和消费而非项目建设上，包括消费换新、育儿补贴、地方三保、奖优助困等，反映了改善供求关系的政策导向。
总的来说，几组数字反映的总体态度是：内部更自信、储备更充足，以化解风险和扩大内需应对外部环境的不确定性。
二、过去三个月的新变化
数字的变与不变反映的是总体态度，措辞的边际变化映射的是政策节奏。
从去年12月政治局会议到中央经济工作会议，最大的变化当属“加强超常规逆周期调节”表述的从有到无。再对比政府工作报告新闻稿和中央经济工作会议通稿，最大的变化出现在对“问题与挑战”的描述，大量增加了关于“政府效能和依法执政能力”的内容，直言“有的部门服务观念不强、办事效率不高。一些干部乱作为、不作为、不善为”。
如果说“超常规逆周期调节”代表总量刺激，“政府效能和依法执政”则代表结构性改革，此消彼长之间，是对释放改革潜力更重视、对总量刺激政策更稳慎。
相应的，工作总基调部分增加了一句“根据形势变化动态调整政策”。一方面仍然是内部更自信，例如中央经济工作会议的“经济运行仍面临不少困难和挑战”“风险隐患仍然较多”没有提及，说明总量政策空间暂时不急于释放；同时，面对外部环境的不确定性，下一阶段总量政策释放的节奏和力度要根据外部形势动态调整。
因此，总量政策的总体表述没有变化，例如财政政策主要是补充了更丰富的细节，货币政策依然保留了“适度宽松”“适时降准降息”“保持流动性充裕”等积极措辞，变化的是政策节奏、是为后续的不确定性预留空间。
总的来说，相比于三个月前，当前的政策导向对改革潜力更重视、对总量刺激更相机，前者是今年的主旋律，后者将根据外部形势变化相机而动。对于市场，两会召开后，随着工作重心和政策节奏逐步揭晓，宏观真空期和春节躁动期进入尾声，市场将从对长期趋势的憧憬适当回归到短期的基本面和政策现实，因此预计股票市场的风格会更均衡，从开年经济数据中寻找新的机会，或在外部风险暴露后暂时选择防御。
三、行业的重要表述和新提法
（一）消费领域：围绕消费能力、供给和环境，实施提振消费专项行动
在提振消费的侧重点上，《政府工作报告》的表述与是“制定提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境专项措施”，与中央经济工作会议提出的“提升消费能力、意愿和层级”略有不同。这一提法变化的背后是《哪吒2》和“以旧换新”的火热，表明居民的消费意愿可能不低，供给侧质量和价格对消费热度的影响更大。
如何提升消费能力？一是收入端“开源”。《政府工作报告》提出要“多渠道促进居民增收”、“更大力度稳定和扩大就业”、“让多劳者多得、技高者多得、创新者多得”。二是支出端“减负”。《政府工作报告》提出“优化财政支出结构”、“加大保障和改善民生力度”，其用意是在养老、住房、医疗、教育等领域加强民生保障、减轻支出压力，让居民消费没有“后顾之忧”。
如何增加优质消费供给？《政府工作报告》给出耐用品消费、服务消费和新消费三个方向。耐用品消费上，“安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新”旨在通过以旧换新政策，提供价格更实惠的产品，释放消费潜力。
服务消费上，一是要把握人口结构变化带来的服务消费需求增长。中国已经进入人口老龄化加速期，人口老龄化程度的加深将提高服务消费占比。由于老龄化的不可逆性，人口变迁带来的服务消费需求可能保持较快增长，但供给层面仍有短板。因此《政府工作报告》提出“扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给”。二是要把握体验式消费的增量机会。从消费需求的层次结构来看，在当前中国所处的发展阶段，未来居民对于体验式消费的需求会继续增加。事实上，2023年以来文旅消费表现一直不错，是服务消费的重要支点。同时，增加法定节假日对于促进消费的作用在春节假期也有所显现。因此《政府工作报告》也提出“落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力”。
（二）科技领域：因地制宜发展新质生产力
科技领域定调突出“因地制宜”。《政府工作报告》提出“因地制宜发展新质生产力”，这与中央经济工作会议提出的“以科技创新引领新质生产力发展”略有不同。这并非是对经济工作会议表述的替代，而是在原有基础上的丰富。其背后的含义是在科技创新的基础上，要突出因地制宜，在各行业、各地区之间形成差异化格局，避免出现“内卷式”竞争。培育壮大新兴产业、未来产业的侧重点更加明确。新兴产业方面，《政府工作报告》强调产业集群发展、应用和安全，提出“深入推进战略性新兴产业融合集群发展。开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。”未来产业方面，《政府工作报告》明确了生物制造、量子科技、具身智能、6G等重点方向。
如何综合整治“内卷式”竞争？《政府工作报告》在存量和增量两个维度作出部署。存量层面主要是“加强产能监测预警”。增量层面则是“加强产业统筹布局”、“梯度培育创新型企业”。
数字经济领域要推进 “人工智能+”行动，发展AI端侧应用。《政府工作报告》指出，数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重已达到10%左右。要应对未来潜在经济增速的下行压力，改革和AI是两个关键抓手。因此，《政府工作报告》提出“激发数字经济创新活力”、“持续推进“人工智能+”行动”、“大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备”、“优化全国算力资源布局”等。
此外，科技创新的两个提法值得关注：1）更加强调企业在科技创新中的作用。《政府工作报告》提出“发挥科技领军企业龙头作用,加强企业主导的产学研深度融合,从制度上保障企业参与国家科技创新决策、承担重大科技项目”。Deepseek的突破证明企业在科技创新领域的重要性，其优点是更贴近市场、更有效率，但企业风险承担能力偏弱，因此更加需要政策支持。2）鼓励探索、宽容失败的创新环境。《政府工作报告》提出“推动科技支出向基础研究倾斜，完善竞争性支持和稳定支持相结合的投入机制，提高基础研究组织化程度”、“弘扬科学家精神，推动形成鼓励探索、宽容失败的创新环境”。从海外经验看，以上两点是推动核心技术攻关和前沿性、颠覆性技术研发的关键。例如，美国DARPA的成功之处在于保证市场化主体参与的积极性和容错、纠错机制。
（三）改革领域：推动标志性改革举措加快落地
改革的深层逻辑是从“土地财政”到“税收财政”的转型中，需要提高效率、活力和潜力。《政府工作报告》提出“有效激发各类经营主体活力”，国有企业要“高质量完成国有企业改革深化提升行动”，民营企业要“扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施”，政府要“寓管理于服务之中,用服务的暖心增强企业的信心”。
财税体制改革的核心是开源节流。开源方面，主要是通过消费税改革增加地方自主财力，修复现金流量表。《政府工作报告》明确“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方”。从可行性的角度看，成品油消费税的改革有望率先落地。节流方面，《政府工作报告》提出“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革”，本质是提高财政资金的使用效率。
（四）地产领域：有效防范房企债务违约风险
与中央经济工作会议的表述相比，《政府工作报告》增加了“有效防范房企债务违约风险”的表述。其中，安排地方政府专项债收购存量商品房可能是改善房企现金流量表，避免违约风险的重要抓手。此外，《政府工作报告》提出“有序搭建相关基础性制度,加快构建房地产发展新模式”，未来随着预售制的改革，有能力建设安全、舒适、绿色、智慧“好房子”的企业或脱颖而出。
（五）民生领域：育儿补贴有望落地
育儿补贴规模预计1500亿元左右，落地时间或相对靠后。中央经济工作会议提出“制定促进生育政策”，《政府工作报告》明确具体举措包括“发放育儿补贴，大力发展托幼一体服务，增加普惠托育服务供给”。发放育儿补贴一直是市场比较期待的政策，其本质上是给特定人群发放补贴，提高居民消费能力和生育意愿，应对内需不足和少子化问题。考虑到外部环境的不确定性，育儿补贴有望作为国内政策的“后手牌”，二季度以后落地的可能性更高。我们预计生育补贴的规模在1500亿元左右，资金来源或是中央财政的“一本账”。从影响上看，婴幼儿消费将直接受益，改善性住房需求和后地产链或间接受益。
公文范文文库网站①【公文堂】：www.gongwentang.com
公文范文文库网站②【公文堂】：www.gongwentang.com
请各位用户务必收藏好以上两个网站，收藏好网址，终身可访问或下载全站公文范文
客服微信：gongwentangkf
微信公众号：【公文堂】
