进一步健全完善查封制度
在我国的行政管理与执法体系中，查封是一项重要的行政强制措施。依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）相关规定，行政查封指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为之一，其目的在于维护公共利益和社会秩序，确保后续执法程序的顺利开展。
在中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记指出，对滥用查封、扣押、冻结财产等强制措施，把民事纠纷刑事化，搞选择性执法、偏向性司法的，要严肃追责问责。党的二十届三中全会作出了完善查封制度的决策部署。在今年的民营企业座谈会上，习近平总书记强调，“集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封”。实践证明，只有每一次查封都符合规范，经得起法律检验，企业高质量发展才能获得可持续的法治动能，人民群众才能切实感受到执法的规范和公正。
近年来，我国与查封相关的法律制度逐步完善，其制度功能也得以有效发挥。例如，在现有行政强制法的基础上，2024年12月30日，国务院办公厅印发的《关于严格规范涉企行政检查的意见》进一步明确要求审慎采取查封措施；2024年，最高人民检察院加强了对查封措施的监督力度，在案件督办中重点关注超范围查封问题，成效较为显著。然而，实践中超权限、超范围、超时限等违法适用查封措施的情形仍然存在，个别执法机关甚至将查封措施异化为“创收工具”，严重影响了经营主体的正常经营活动，也暴露出“趋利性执法”的顽疾。此外，传统查封制度对数字经济时代下日益复杂的新型财产形态存在不适应之处，体现了适用规则与新兴技术之间的脱节。
查封措施的不规范主要存在三方面原因。第一，法律概念的解释弹性为适用查封措施留下了较大的可解释空间。根据法律的规定，查封限于涉案的场所、设施或者财物，且应当具有必要性。但现行法律缺乏对“涉案的场所”“必要性”等基本范畴的清晰界定，一定程度上增强了查封范围的不确定性，也可能引发查封措施适用的随意性。例如，有的执法机关将涉案场所等同于企业全部生产场所，此种情形下的查封措施可能导致企业一定时间内失去再生产能力，严重的可能引发破产危机。第二，程序规范存在粗疏之处，一定程度上削弱了应有的制度约束力。行政强制法虽专章规定了“行政强制措施实施程序”，但仍存在不完善之处。例如，行政强制法第十九条规定“情况紧急”时可先实施查封措施而后补办批准手续，却未对“情况紧急”情形作出明确规定，也未明确后补程序的时限，导致实践中产生了“先查封后补证”的情况。第三，执法监督机制的滞后性不利于提升查封措施的规范化水平。一方面，从内部监督来看，传统的层级监督难以覆盖全部执法场景，也难以及时发现基层执法偏差。执法记录仪等技术监督手段存在的选择性记录等问题，内部监督机制难以有效发挥作用。另一方面，从外部监督来看，受制于信息不对称等问题，司法机关的监督难度较大、监督的效能难以落实。
为了进一步健全完善查封制度，让每一次查封举措的采取都规范有序，应当从如下四个层面着手。
构建严密的法律解释体系。通过构建“立法解释+行政解释”的双层解释机制，将查封行为锁定在行政法定的范围之内。立法机关应当对行政强制法中有关查封制度的不确定法律概念进行解释，进一步明确查封的范围、权限、内容及其程序。行政机关则应当通过情节细化和效果格化的立法技术，建立体系化和富有操作性的查封裁量基准。此外，根据不同行业和产业特征，建立“负面清单”制度，明确禁止查封的基础生产资料范围，例如，企业唯一的生产经营场所、正在履行重大合同的生产场所等。针对数字资产等新型财产形态，应当出台专项的查封措施适用规则，例如，明确查封数据服务器的权力边界、技术标准及保管义务等。
健全查封实体和程序规则体系。一是以平等对待原则和比例原则为理念，进一步完善查封的实体规则体系。平等对待原则要求同等情形同等对待，不同情形差别对待。针对选择性查封现象，有必要建立执法信息联网机制，实现查封同等情形同等处理；比例原则要求在多种可以选择的执法手段中选择对相对人权益侵害的最小的方式，因而，针对可分割的不动产，应当尽可能避免整体性查封，最大化保护企业的合法权益。二是健全查封程序规则体系。在事前阶段，应当设置行政机关负责人和司法行政部门双重审批机制，必要时引入听证程序和第三方评估。在事中阶段，应当在查封措施决定书中告知救济途径及协助申请方式。在事后阶段，应当完善涉企查封措施异议快速通道，建立民营企业以提供担保方式置换被查封生产资料的制度规则，最大限度地保障民营企业正常经营活动。
完善涉企查封司法审查规则体系。法院应当重点审查查封措施是否超出必要范围，是否履行审批手续，是否保障陈述申辩权以及是否告知救济途径。对于超出必要范围、违反负面清单的查封，应当确认查封行为违法；对于查封措施明显不当的，法院可以判决变更；对于未经审核、未保障相对人程序性权利的查封措施，应当认定为程序违法。此外，最高人民法院可以发布涉企查封典型案例，进一步明确具体的涉企查封裁判规则。此外，建立跨行政区划集中管辖机制，对涉重点企业查封的行政诉讼依法实行提级审理。
创新技术赋能的查封监督体系。依托区块链技术的不可篡改属性，可以将查封措施的关键节点信息上链存证，推动全国统一的查封监督平台建设，实现查封措施适用的流程全留痕、数据可追溯、责任可追究。这一举措不仅有利于保留完整的查封记录，而且有利于实现对查封措施适用的层级监督，有效遏制滥用查封措施的行为。此外，充分运用人工智能技术，如对于短期内多次被采取查封措施、年均查封量明显高于同类情形的，自动触发内部核查机制，而后由检察机关等外部监督机关开展专项督查。
（作者系东南大学法学院党委书记）
刘启川
来源：学习时报
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