0．前言
近年迅速兴起的城市书房成为我国公共图书馆服务体系建设的重大成就，在国际图书馆界产生了广泛影响。当前我国正处于“十四五”规划圆满收官和“十五五”规划谋篇布局时期，党的二十届三中全会提出了“十五五”时期高质量发展要求，因此，探讨城市书房建设对标高质量发展要求而面临的问题及其解决之道迫在眉睫。回顾城市书房研究，截止目前，学者们分析了建设模式、运行管理、服务规范与标准，也对xx、xx、xx等地的城市书房建设进行了探讨。整体而言，这些研究基本属于专题讨论，而对标高质量发展要求的城市书房整体性研究，尤其是问题与对策研究尚不多见。有鉴于此，本研究拟在这一方面做些探索。
1．分析框架
本文使用文献分析法与网络调查法开展研究，围绕《联合国教科文组织公共图书馆宣言（20xx）》《财政部关于推动公共文化服务高质量发展的意见》《关于促进全民阅读工作的意见》《公共图书馆法》《公共文化服务保障法》等政策法律文本展开分析；利用网络调查法，调查中国政府网、中国人大网等官方网站发布的统计数据和公报，总结城市书房的发展特点与问题。以公共文化服务体系建设理论为分析框架，建构“基础建设-服务供给-持续发展”三阶段理论模型，系统解析城市书房高质量发展路径。在此基础上，研究深度揭示各阶段核心矛盾的生成机理与交互作用：基础建设阶段面临资源配置的结构性矛盾，服务供给阶段存在全民阅读的内生性矛盾，持续发展阶段出现社会参与的机制性矛盾。此三重矛盾分别对应基础设施建设、核心价值实现和长效运营机制等关键维度，形成制约服务效能提升与高质量发展进程的复合型瓶颈。并提出具有针对性的解决策略，框架如图1所示。
2．基本问题：资源配置
基本问题是事物发展中最核心、贯穿始终的起点问题，决定事物的发展轨迹与纵深程度。“资源为王”是图书馆管理的基本理念，在基础建设阶段存在的空间、文献、财政及人力资源的配置问题是城市书房面临的基本问题。全国约有xxx个地区建设城市书房，呈现出百花齐放、万紫千红、方兴未艾的态势。
目前各地城市书房不同程度地存在空间、文献、经费、人力等资源配置的基础性问题。
2．1空间资源
空间资源是基层馆建设最稀缺的基础资源。城市书房最突出的成就是填补了各地普遍存在的基层馆空间空白，健全了区县以下公共图书馆服务体系。然而，从全国城市书房建设整体而言，仍然需要面对空间资源问题。
2．1.1问题
（1）区域不平衡。城市书房兴起于东部城市，效仿于中部城市，远播于西部城市。由于城市经济的区域不平衡，城市书房建设同样存在区域不平衡。截至20xx年，城市书房的地区分布，东部约xx，xxx个（约占xx%），中部约xx，xxx个（约占xx%），西部约x，xxx个（约占xx%）。
（2）城乡不平衡。虽然各地普遍制定了统一的城市书房建设规划，但由于城区之间和城乡之间长期存在差异，城市书房在同一城市的城区之间和城乡之间分布并不平衡，尤其是城乡之间极为不平衡，仍有较多村社处于空白状态。以城市书房最发达的xx市xx区为例，读书驿站的村社覆盖率约xx%，在全国最高，亦未达到全覆盖。
（3）品质良莠不齐。“小而美”是城市书房的特点。虽然各地城市书房基本上均有统一规划，但制定有统一建设标准的不多，空间品质良莠不齐。究其原因，一是受制于公共用地和公共空间稀缺，各地大多采用见缝插针的“嵌入”方式建设；二是受制于政府和社会力量资金投入，各地城市书房的空间设计与装饰精简不一，而同一城市的城市书房亦如此。
2．1.2对策
（1）制定宏观政策指引。十年创新实践雄辩地证明城市书房是基层馆建设的范例。公共文化主管机构可全面总结城市书房建设经验，制定推动全国城市书房高质量发展的宏观政策指引，引导各级政府开展城市书房建设，最大限度地弱化基层馆建设中存在的区域不平衡和城乡不平衡。
（2）制定空间设计指引。“小而美”是城市书房最突出的形象特征，深受民众喜爱，成为网红打卡点，有效地实现了最大限度地吸引民众的服务目标。“小而美”的城市书房形象得益于各地因地制宜、因城施策，采取“一个书房、一个特色”策略，鼓励社会创意设计力量参与空间艺术设计。这种策略值得在全国推广：国家公共文化主管机构委托文化和旅游研究基地与全国城市书房合作共享机制[9]共同编制城市书房空间艺术设计指引。
2．2文献资源
2．2.1特色
文献资源是基层馆建设最稀缺的服务资源。基层馆在文献资源配置上或陈旧过时或数量稀少，很长一段时间鲜有民众问津。城市书房因采取中心馆、总馆、街镇分馆和社会力量多种方式供给文献资源，基层馆文献资源稀缺问题得到缓解。“小而美”的空间与“多而新”的文献成为城市书房迅速崛起的法宝。城市书房文献资源配置具有显著的特色。
（1）大众化。基层馆服务对象为广大民众，文献资源必须具有普遍适应性，大众化、通俗化是基层馆文献配置基本原则。在城市书房典型案例中，文献资源配置大多聚焦于绘本、科普、社科等民众喜闻乐见的新书和畅销书，在全民阅读推广中颇具吸引力。
（2）专题化。在满足大众化文献需求的同时，一些城市书房结合当地居民特色、文化特色和合作对象特色等，建设城市书房主题馆，其在空间设计和文献资源上亦保持一致性，具有鲜明的城市文化特色，成为城市文化亮点。比如，xx市xx书房位于xx区xx路xx边的云舒亭西侧，风光秀丽，xx艺术空间设计与传统戏曲文献浑然一体，辅之以与xx相关的展品和喜马拉雅有声听戏功能的数字环境，成为xx专业人士和发烧友的集聚地，以及市民学习与游客观光的打卡点，既为市民的xx专题阅读提供了赏心悦目的文化享受，也为弘扬城市文化提供了直观便捷的时空隧道。
（3）数字化。城市书房受空间限制，难以拥有丰富藏书，数字资源共享成为普遍建设模式。城市书房在与中心馆网络系统互联互通、通借通还基础上，同时建设数字化智慧化应用场景，提供数字资源共享服务，丰富了基层馆文献资源供给。其典范是温州“智慧城市书房”项目。
2．2.2问题
（1）品质不够高。中心馆或总馆统一配送的文献资源是城市书房文献资源的主要来源，因上游文献资源存在数量、品种和质量的局限，难以应对众多城市书房的普遍需求，因此，基层馆文献资源品质不够高的老问题在城市书房也普遍存在。
（2）适应性不强。受制于上述因素，加之上游文献资源采选人员水平参差不齐，上游文献资源配送时常以满足城市书房文献数量为重，难以顾及民众实际需求，不少配送文献资源借阅率偏低，甚至处于摆设休眠状态。
（3）更新不及时。一般而言，上游文献资源配送均有定期轮换流转制度，但随着城市书房数量增多，上游物流配送成本压力加大，文献资源更新频率与速度减缓，于是城市书房文献资源更新不及时亦成为比较普遍的问题。以社会力量供给文献资源为主要来源的城市书房在开放初期大多能保持文献资源的新颖性，但后续补充更新乏力，新颖性式微。
2．2.3对策
（1）总馆统一规划。城市书房文献的采访品质、新旧程度、适应性以及是否符合读者喜好，均是图书借阅率的关键影响因素。城市书房入馆量通常较大，而借阅率一般偏低，近半数城市书房借阅率并不理想。解决的关键是文献来源的上游治理。中心馆或总馆亟须加强统一规划，配备具备专业素养的采访与配书人员，建立专门的城市书房文献配送中心，以确保城市书房文献的高品质。例如，佛山市南海区图书馆读书驿站建设采用总馆统一规划，在总馆建立总分馆管理中心、配书中心、文献编目中心，实现读书驿站文献采购、配送与管理的统一，总馆能全面掌握各城市书房的借阅情况和民众阅读偏好，及时调整藏书结构，优化文献配置。
（2）完全供给新书。新书是吸引民众、提高借阅率的根本。城市书房是“小而美”的新型阅读空间，“新型”和“小而美”的空间特色必须有新书匹配，否则名不副实。在空间有限、藏书量有限的情况下，如果文献缺乏新颖性，城市书房就不可能具有文献吸引力，就会失去阅读空间的本真。因此，提高文献吸引力和借阅率的最有效方式是尽可能供应近三五年出版的新书，以保持文献新颖性，为读者提供优质的阅读体验，提高城市书房的阅读量与外借量。
（3）定期更新文献。我国新书出版量甚大，要保持城市书房文献新颖性，必须缩短文献更新时间，增加文献更新频率，做到四季新、年年新，确保新书供给轮转的活力。
2．3经费资源
经费不足是全球图书馆发展共同面临的持续挑战。城市书房建设通常以政府主导、社会力量参与的“项目”或“工程”方式居多，建设经费通常来自市（县、区）财政专项拨款、街镇经费配套和社会力量捐资三种基本方式的混合运用，运营经费多来自社会力量在承担城市书房运营中提供非基本公共图书馆服务的营收。
2．3.1问题
近年由于财政预算缩减，政府对城市书房的经费投入力度减弱；又由于经济环境影响，社会资金投入活跃度降低，城市书房经费问题开始凸显。
（1）持续投入不足。城市书房前期建设多采用政府一次性投入“项目”或“工程”方式，但初期建设完成后，许多城市一则较少启动进一步的城市书房建设项目或工程，二则对前期业已建成的城市书房经费支持力度或不足或匮乏，以致城市书房活力呈现衰减态势。
（2）运营经费不力。社会力量参与建设和运营是城市书房的普遍方式。其动机和目的各不相同。一些实力雄厚且有文化情怀的社会力量以公益为基本，通常可以确保运营经费持续投入；更多财力平常的社会力量以谋求公益与营利的平衡为基本，通常难以承受社会环境变化和自身运营不善的影响，以致运营经费不力，致使服务品质降低；更有甚者，一些城市还出现社会力量因无法维持公益与营利平衡而退出情况，以致主管部门不得不采取“公开认养”方式，重新招募社会力量参与运营。
2．3.2对策
城市经济发展水平决定城市书房的经费支持力度。在城市书房经费普遍不足情况下，可以做些尝试。
（1）完善财政保障措施。以项目或工程方式完成城市书房基本建设后，有一定后续经费的城市，为避免“撒胡椒面”，采用以奖代补做法给部分城市书房以经费支持；没有后续经费的城市，则有“一锤子买卖”后“卸包袱”“撂挑子”之嫌。要避免上述情形，应建立城市书房经费持续保障机制，确保城市书房发展的最低限度经费投入。
（2）完善社会力量参与机制。城市书房兴起之初，各地虽然进行过社会力量遴选，但总体来说，社会力量参与城市书房建设和运营的门槛较低，在经历了十年“放水养鱼”和“孵化”后，应总结经验，完善准入、评估和退出机制，在优胜劣汰基础上，推动参与城市书房建设的社会力量“产业化”，使相关社会力量成为城市书房运营的专业公司，确保运营经费持续投入。
2．4人力资源
人力资源是基层馆建设最稀缺的管理资源。城市书房管理人员的主体为社会力量人员，虽然中心馆或总馆对社会力量团队有业务指导和培训，甚至委派专业馆员分管或指导城市书房运营管理，但城市书房人力资源不理想现象普遍存在。
2．4.1问题
（1）专业素质普遍偏低。城市书房社会力量运营者鲜有受过图书馆学专业教育或具有图书馆工作经历者，文化程度普遍较低，上岗前大多仅有短暂的岗前培训，甚至完全没有培训，上岗后亦缺乏在职培训，专业素质达不到高质量发展的基本要求。虽然社会力量运营者的服务态度普遍较好，但普遍缺乏图书馆学基本知识和基本技能，在公共馆服务上基本上是“照葫芦画瓢”，知其然不知其所以然，或“八仙过海各显神通”，虽有创意，但多为非专业服务范围。
（2）服务品质参差不齐。城市书房核心业务为全民阅读推广。由于专业素质普遍偏低，社会力量运营者大多只能完成中心馆或总馆统一布置的阅读推广活动任务，自行开展阅读推广活动的次数和规模有限。文化素质较高且有文化情怀的社会力量运营者，在城市书房专业服务和活动中大多颇有创意且能保持优良水准，其他的则大多流于形式和应付，服务品质不高。
2．4.2对策
（1）建立专业培训制度。中心馆或总馆应建立城市书房从业人员专业培训制度，有计划有步骤地开展全员专业轮训，以全面提高专业素质。
（2）建立业务考核制度。中心馆或总馆应建立城市书房从业者的业务考核机制，未能达到考核要求者，建议社会力量予以辞退；达到考核要求者，建议社会力量将其考核结果与薪酬挂钩，以确保从业人员的专业素质。
（3）探索职称评审制度。有条件的城市可以先行先试，采取评聘分开方式，探索城市书房从业人员专业技术职务评审制度，逐步实现城市书房从业人员专业化。
3. 根本问题：全民阅读
根本问题凸显了问题的基础性与终极性，构成其他问题依赖的基础。在服务供给阶段，促进全民阅读是根本。全民阅读是全球公共馆的共同使命，更是我国国策。城市书房作为新型公共阅读空间，根本使命和最重要的任务是推动、引导和服务全民阅读。因此，借阅量和借阅率是评估城市书房效能最重要的指标。
3．1空间功能
公共阅读空间是城市书房的本质功能。各地不约而同地拓展和丰富了城市书房的空间功能，使城市书房成为当地民众的文化空间、活动空间、展示空间、休闲空间、自习空间和外地游客的网红打卡点。这些功能拓展提升了城市书房的吸引力，但阅读空间功能存在明显弱化或异化现象，有的甚至成了点缀，并未发挥阅读空间功能。
解决阅读空间功能弱化问题，涉及方方面面，最关键的是城市书房从业者的专业素质问题。中心馆或总馆应以培养城市书房从业人员的全民阅读推广素养和专业技能为专业培训的第一要务，对城市书房从业人员进行系统培训，制定全民阅读推广的专业要求，凡是达不到全民阅读推广基本专业要求的，均应规避进入城市书房从业。
3．2图书借阅
图书借阅量和借阅率是衡量城市书房服务效能最重要的指标，但整体上不太满意。一是借阅量偏低，虽然有些城市书房的图书借阅量可观，但年图书借阅量仅几千册的城市书房不在少数；有的网红打卡点城市书房每天入馆量达数百人，图书外借量只有几十册甚至几册。二是借阅率较低，图书借阅率是衡量城市书房服务效益和全民阅读普及率的最重要尺度，城市书房办证率在xx%以下，且有相当比率的图书证长期处于休眠状态。解决上述问题，最关键的是提高藏书质量和加快藏书流转。
3．3阅读活动
城市书房的全民阅读活动大多来自中心馆或总馆的统一规划和配送，自主开展的全民阅读活动有限，多数每月仅举行一两次全民阅读活动。与此同时，不少城市书房的全民阅读活动流于形式，过于强调仪式感和摆拍照相，不注重实际效果。要解决这一问题，立竿见影的方法可能是加强与社区幼儿园、小学、中学合作，以少儿阅读推广为重点，联合教师共同开展少年儿童阅读推广活动的策划、组织和实施，提高少儿阅读推广活动的数量和质量。在此基础上，带动社区阅读、亲子阅读和家庭阅读，形成社区读书风尚。
4、发展问题：社会参与
发展问题强调事物发展过程与规律的动态变化，决定事物可持续发展能力。在持续性发展阶段，社会力量参与是城市书房空间构建的新模式，是激活城市书房发展活力的关键。建立伙伴关系对公共馆接触更广泛、更多样化的公众至关重要。近十年社会参与成为公共图书馆服务体系建设的基本原则。《公共文化服务保障法》规定“政府主导，社会力量参与”为保障提供公共文化服务的基本原则，且将“推动公共文化服务的社会化、专业化发展”列入保障措施。《公共图书馆法》规定“县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持”，且明确“坚持政府主导，鼓励社会参与”为服务网络建设的基本原则。虽然上位法《公共文化服务保障法》和下位法《公共图书馆法》规定的“社会力量参与”“社会参与”在内涵和外延上具有明显的不同，且“推动公共文化服务的社会化”亦未必适用于“图书馆、博物馆、文化馆（站）、美术馆、科技馆、纪念馆、体育场馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、老年人活动中心、乡镇（街道）和村（社区）基层综合性文化服务中心、农家（职工）书屋、公共阅报栏（屏）、广播电视播出传输覆盖设施、公共数字文化服务点等”不同类型的公共文化服务主体，但公共文化服务是政府责任，国家鼓励社会力量参与和社会参与公共文化服务已成为法定的基本原则。
国家制定系列鼓励社会参与公共图书馆服务体系建设的政策。20xx年x月，文化和旅游部、国家发展改革委与财政部发布的《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》要求“扩大社会参与”“进一步强化社会参与”“鼓励利用多种方式”“推动社会力量参与公共文化设施运营、活动项目打造、服务资源配送等”“引导社会资本积极参与建设文化项目”；20xx年x月，文化和旅游部印发的《“十四五”公共文化服务体系建设规划》“鼓励社会力量参与，创新打造一批具有鲜明特色和人文品质的新型公共文化空间”。在政策法律驱动下，社会参与城市书房建设和服务蔚然成风。
4．1特色
（1）形式多样。城市书房建设和运营管理，主要有x种模式。第一，共建共营模式，基本形式包括：一是政府提供公共用地，政府与社会力量共建+社会力量运营管理；二是政府提供公共空间，政府与社会力量共建+社会力量运营管理；三是社会力量提供自有空间，政府与社会力量共建+社会力量运营管理。第二，政府购买模式，基本形式包括：一是政府以业务外包方式公开招募社会力量参与运营管理；二是政府以经费补贴方式直接购买社会力量的服务。第三，挂牌加持模式，不普遍，一般做法是政府或图书馆选择社会上提供公益服务的阅读空间，以协议方式直接挂牌，将其纳入新型公共阅读空间体系。
（2）品牌丰富。城市书房往往“一城一策”，因地施策，以统一标识、统一规范方式建设。因此，既有城市性品牌，如xx市xx区xx房、xx市xx区读书驿站；也有特色性品牌，如温州市xx书房、xx市xx书房。
（3）营销得力。与公共馆倚重官方媒体宣传推广迥异的是，社会力量通常更倚重社交媒体的宣传推广，而自媒体的自发扩散效果时常出人意料，因此，城市书房成为网红打卡点的概率高。
（4）互利双赢。虽然城市书房追求的是社会效益，社会力量追求的是经济效益，但因为允许社会力量在提供公共阅读服务的同时提供轻饮食或文创产品等收费服务，所以多数情况下，社会力量参与者基本上可以维持盈亏平衡甚至略有盈余，较好地达成了互利双赢。
4．2问题
（1）入门门槛过低。社会力量参与城市书房建设是新生事物，各地在引入社会力量时虽然制定了一定的准入条件，但招募社会力量并不容易，因此，有一定经济实力的社会力量和不具备经济实力以创业为主的社会力量均获得参与机会，以致参与的社会力量良莠不齐。
（2）专业水平过低。参与城市书房建设与运营的社会力量团队成员，除在上岗前接受过中心馆或总馆的简单业务培训外，多数不具备图书馆学专业教育背景和图书馆工作经历，不具备基本的图书馆专业素养，对上级图书馆规定的公共阅读任务基本上照葫芦画瓢，知其然而不知其所以然，遑论业务拓展。于是，一些城市书房出现核心业务弱化与服务重心偏移现象。
（2）考核评价不力。虽然各地建立了不同程度的社会力量参与城市书房运营的考核评价机制，但在执行过程中，时常因为难以寻找可替代的候选社会力量而不得不得过且过。
（3）社会化未形成。虽然参与城市书房建设与运营的社会力量不少，但基本上没有形成社会力量社会化，即：没有孵化出类似图书馆馆配商、系统商、数据库商之类的专业化城市书房运营商。因此，虽然各地城市书房具有“连锁性”，但参与的社会力量五花八门，没有形成“连锁”经营的专业化社会力量。
（4）多方争利尚存。社会力量参与通常是政府或主管部门和图书馆与社会力量共同签订共建合作协议，但因为涉及非公共阅读服务的营收，一些村社为了民众利益会提出分成要求，引发利益冲突。
（5）可持续性脆弱。大部分社会力量主要依赖咖啡、茗茶、轻食、文创产品等微薄营收以维持运营成本。在经营不善或经济形势不理想情况下，社会力量往往因经费难以为继而中途退出，或协议到期后不再续约，于是不得不采取“公开认养”措施，重新公募社会力量，而响应者寥寥无几。社会力量参与在可持续发展上的这种脆弱性已在多地初现端倪。
4．3对策
（1）建立准入制度。公共文化主管部门和图书馆应根据实际，制定社会力量参与城市书房建设与运营的准入制度，确立资质标准和专业标准，以确保参与城市书房建设与运营的社会力量达到基本要求。
（2）完善考核评估机制。在十年创新实践基础上，主管部门应及时制定城市书房考核评估制度，完善社会力量考核评估机制，特别是退出机制，以优化参与城市书房建设与运营的社会力量。
（3）建立专业培训机制。中心馆或总馆应建立长效的社会力量人员全员专业培训机制和评聘机制，分层次培训社会力量人员，分级别考核评定其专业水平，并以此为依据作为社会力量制定薪酬标准的参考。
（4）孵化社会化服务企业。十余年来城市书房的发展对参与的社会力量来说可谓“放水养鱼”。对优质的社会力量，主管部门应制定进一步的孵化措施，将其孕育成专业化的城市书房服务企业，使之在各地承接城市书房建设与运营的规模效应，实现社会力量参与城市书房的可持续发展。
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